一般而言，不同信赖表现溯及方式的干预程度差别最高，信赖基础的性质次之，而信赖基础的变更方式则最低。

行政诉讼法对复议前置规定了三项规则：第一，行政诉讼法对复议前置的容许性。上述原则体现在制定法中，包括国会法律和政府规章。

[11]另一方面，每个国家在制定行政诉讼法时都必须面对已经存在、具有相同或类似功能的行政复议制度，是两者并存还是将行政复议作为行政诉讼的必经程序?对此，联邦德国宪法法院一直持肯定态度，即行政复议和行政诉讼既可以并存，也可以把部分行政复议作为行政诉讼的前置程序。作为英美法系代表的美国，其行政法并非如此。除了制定法的复议前置规定外，判例也可以确定复议前置。 摘要: 复议前置属于行政诉讼制度，应当受行政诉讼法的约束。义务教育行政处罚的争议（1992-2006年），有线电视行政处罚的争议（1990年至今），文物保护行政行为的争议（1992-2008年），音像制品行政处罚的争议（1994-2020年），以及不准予电影公映的争议（2017年至今），都实行复议前置。

比如，涉及商标、专利、集成电路布图设计、植物新品种、植物检疫、音像制品、药品、化妆品、文物和有线电视等复议前置的行政行为，虽然主管部门和行为类型不同，但都具有技术特征。第三，行政诉讼法规定复议前置的设定范围。从规制与发展的二元关系维度考察，中国政府鼓励新经济创新发展而采取宽松的包容审慎监管政策，被视为数字经济快速成功发展的重要促进因素。

典型譬如《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的意见》（粤府办〔2022〕7号）规定：对符合国家和省政策导向、有发展前景的新业态新模式企业，可给予合理的执法‘观察期。最后，规制积聚可能导致新经济产业利益与公共利益的进一步失衡。《优化营商环境条例》第55条明确规定：政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间，同时确保质量和安全，不得简单化予以禁止或者不予监管。尤其是在新经济领域中，行政监管机构需要匹配更为专业的信息搜集与处理能力，借助试验主义工具这一看得见的手（the visible hand），去萃取、过滤并促进相关信息的扩散交流，从而提升对于新业态监管对象的客观认知，明确各类监管工具之间的组合搭配以及差异化效果。

包容审慎监管中的包容一词强调了通过规制创新推动产业政策转型的发展目的，而审慎更多指代借助风险研判与监管干涉形成对发展主义的底线制约。相关学者认为，行为回应性规制能够削减传统回应性规制体系的监管成本，尤其是执法金字塔基层增加行为科学干预工具，不仅有助于显著降低正式执法资源的投入，而且通过对市场环境的重新设置，能够部分过滤掉市场主体的认知偏见（cognitive biases），从而大幅削减那些合规意愿较弱的市场主体数量，使得回应性规制体系的运行更加顺畅。

建立在高度确定性与形式合法性基础上的传统行政法范式，已然无法充分解释与涵盖包容审慎监管的实践复杂性。除此之外，如何真正体现出规制执法的回应性，是回应性规制运行逻辑的核心议题，回应性的前提在于监管执法者必须具备有效获取市场信息的行政能力，进而掌握市场主体的合规动机，并据此开展实施针锋相对、量体裁衣式的执法策略。关键词：包容审慎监管。延迟介入的规制策略尤其体现在针对新经济业态的监管规范文本中，譬如《吉林省优化营商环境条例实施细则》第31条规定：对新技术、新产业、新业态、新模式的‘四新经济实体，只要不碰触安全环境底线，科学设置观察期、给予过渡期、实行保护期，通过包容审慎监管执法方式，引导规范和督促其依法经营。

我国政府尤其地方政府的经济发展职能尽管在实践中承担重要角色，但始终缺少相对成熟的发展导向型行政法体系，来对公共行政实践中的发展职能提供充分有效的规范导引。尤其对于经济新业态领域，于安教授进一步认为，以经济建设为中心的发展议题，一直是中国行政法有待拓荒的关键领域，数字经济等新业态模式的发展，将为形成基于数字化的发展型行政法体系提供条件。因此，包容审慎监管的地方实践往往处于纵容与苛责的极端状态，始终缺乏常规化的规制机构体系建设。这直接导致规制积聚场景下的个性化规则越发繁杂累积，量变引起质变反而越有可能背离公共利益而彻底倒向产业界。

因此，在上述客观条件的拘束下，在数量庞杂的监管规范这一规制积聚场景下，不仅难以匹配实现包容审慎监管预期的规制目标，无形间还可能会增加市场主体的合规负担。尤其是各地监管执法实践中涌现的包容审慎执法清单、免罚清单等模式，作为对《行政处罚法》第33条第1款的规则细化与适用指引，将新经济业态中违反传统执法规范但具备正当理由的创新活动予以豁免，尽可能纳入不予处罚条款的涵射范围内，这一模式更为直接地彰显出包容审慎的监管执法理念。

首先，新经济业态领域内规制积聚现象对监管体系框架带来了消极影响。包容审慎监管实践中的回应性规制理念与试验主义策略，显然远远超越了形式合法性的框架逻辑，而带有开放反思取向与实质合法性内涵。

分门别类式的精细化、定制化监管立法义务，也从侧面说明传统的政府规制模式以及高度标准化的规制程序，已经无法满足新经济业态发展所带来的监管需求。不仅如此，2021年修订的《科学技术进步法》明确了包容审慎原则，国务院颁布的《优化营商环境条例》亦对包容审慎监管的规制理念进行了规范界定。（二）包容审慎监管的适用困境及改革策略1.包容审慎监管的规制公地困境及未来方案前文提到回应性规制策略、合作规制范式以及规制试验主义方法均是从理想类型维度，对中国本土的包容审慎监管所做的理论建构，但是回到具体实践运行中，一个棘手的前提问题在于，组织法层面上应由何种机构来具体负责实施这些规制策略？尤其是新经济业态的高速发展带来了监管空白与职能重叠等现实难题，监管机构碎片化现象极易引发规制公地（regulatory commons）困境。按照包容审慎监管的差异化立法要求，当前我国规制实践中，为了回应新经济业态与科技创新衍化的极高频率，互联网金融、人工智能监管等诸多新业态领域内，相应的监管规则不仅在数量呈几何指数逐年增加，监管分类标准也愈发庞杂，这一规范膨胀现象也将引发现代监管型国家下的规制积聚（regulatory accretion）难题。（二）包容审慎监管的规范内涵与变化特征包容审慎监管在法律与行政立法层面已然搭建起一套相对统一的概念体系，但这套充斥着不确定法律概念的规制法规范架构，依然存在诸多晦涩模糊之处，更多是提供了大致的监管方向与指导原则，包容审慎监管的规范内涵仍需进一步具象化。毕竟单一维度的放松规制手段未必就能带来经济高质量发展，通过规制政策去促进高质量发展需要更科学精细的制度设计，包容审慎监管政策设计的科学性判断应是未来改进的核心议题。

（一）发展导向型行政法下的监管失衡风险从包容审慎监管的制度渊薮来看，其本土背景在于适应当前我国新发展理念的现实需求，强调以法治保障与监管创新更好地服务发展第一要务，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。包容审慎监管与新经济业态的蓬勃发展息息相关，数字经济发展的中国道路显著体现为政府对于数字经济等新业态模式的发展调控与放松规制态度，尤其地方政府对于数字经济的新业态转型倾注了极大的资源投入。

包容审慎监管的中国实践与域外经验中，无论是试验型规制还是监管沙盒，均可视为规制试验主义（regulatory experimentalism）逻辑的体现。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式

因此，包容审慎监管下的合作规制范式需要更为公开透明、科学精准的程序装置设计，为新经济业态下的相关利益群体提供参与规则制定的正式渠道，使得新业态的中小企业以及利益受影响的传统产业均有平等发声、公平参与监管政策形成的机会，进而平衡各方利益并减少规制俘获的机率。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。

包容审慎监管的本土实践格外需要合作规制范式的导入，一方面原因在于新经济业态下的信息不对称问题更加严峻，行政监管过程更加需要通过合作规制手段充分汲取市场信息。尤其在科技与环境急遽变化的新兴行业领域内，按照回应性规制的制度设计理念，在无法确定现行规范能否跟上时代步伐的情形下，监管执法者在执法金字塔体系下，首先采取提醒建议等非正式机制不仅更为适宜谨慎，也能够为经济业态创新提供更宽裕的容错空间。不仅如此，包容审慎监管内嵌的回应性规制政策以及合作规制范式能否起到预期效果，也需要在试验主义的演进逻辑下予以摸索并不断修补完善，譬如执法金字塔策略的回应性效果评估、行为科学工具的应用检验乃至合作规制的程序装置设计，均需要限定在特定行业、特定区域以及特定期限内，借助政策试验的手段予以科学厘定。但就本土国情而言，当前并未形成一套相对成熟的发展导向型行政法框架来调和经济发展与监管之间的关系，地方政府的发展主义逻辑往往导致包容倾向远大于审慎监管的比重。

从一般性的规制原理切入，有助于更为精准地把握包容审慎监管的制度构造与背景差异。最后，包容审慎监管高度情境化且量体裁衣式的规制方案设计，与形式法治下的传统监管模式形成鲜明对比。

不仅如此，包容审慎监管的中国实践更是面临诸多本土困境，尤其是地方政府的发展主义逻辑往往导致包容与审慎之间的价值平衡较难实现，这凸显出中国监管型国家建设的特殊性，包容审慎监管的中国图景也为反思规制与发展之间的二元关系提供了一个绝佳的制度样本。我国规制改革实践中，包容审慎监管逐步成为适应新经济业态与新兴产业发展的规制创新策略。

完全理想状态下的监管决策应当针对具体规制事项并掌握所有相关资讯，监管决策的做出应具备坚实充足的事理基础佐证。譬如按照当前的监管政策设计，企业信用风险的数值将会直接影响包容审慎监管政策的具体实施，使得针对新经济业态的监管执法策略更加体现出回应性特征。

这种非均衡的法律规范结构与传统行政法的控权思维明显不同，带有鲜明的发展导向型行政法特征，更多强调的是政府推动促进经济发展的公共职能，从而保障和实现中国式规制国家的发展意涵。相关学者已然敏锐注意到这一缺憾，薛刚凌教授认为，发展职能作为中国行政法特色，其应具有独特的目标定位、组织手段和运行机制，现行行政法体系并未满足发展职能的实践需求。当然，包容审慎监管下的合作规制范式也存在诸多风险，譬如合作规制可能会滋生公共利益的过度妥协，从而导致监管标准的不断降低。四、包容审慎监管的失衡风险与适用困境上文结合西方规制理论框架，阐释了包容审慎监管实践运行背后蕴含的制度设计理念。

包容审慎监管与新经济业态的蓬勃发展息息相关，数字经济发展的中国道路显著体现为政府对于数字经济等新业态模式的发展调控与放松规制态度，尤其地方政府对于数字经济的新业态转型倾注了极大的资源投入。（一）发展导向型行政法下的监管失衡风险从包容审慎监管的制度渊薮来看，其本土背景在于适应当前我国新发展理念的现实需求，强调以法治保障与监管创新更好地服务发展第一要务，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。

包容审慎带有实质法治色彩的规制设计理念，有效运行不仅需要较为成熟的行政法治框架予以支撑，更需要现代行政国家的基础设施与行政能力予以辅助。因此，在国家治理层面呈现从包容到审慎执法的融贯逻辑，才是回应性规制下回应性的精髓之处。

与此同时，新经济业态发展进程中的不确定因素过于凸显，规制收益与成本变得更加微妙复杂且难以识别量化，新经济业态的特殊性无疑进一步拔高了监管难度系数。这一悖论情景也与包容审慎监管最初的制度设想南辕北辙。